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　　。一方面，2015年6月，国务院批准建立了由公安部牵头，最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部、人民银行等23个部门和单位组成的打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度，加强对全国打击治理工作的组织领导和统筹协调。同年10月，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议第一次会议召开，随后开启了系列打击治理专项行动。另一方面，国务院在2015年、2017年对境内的电信网络诈骗犯罪重点地区分两批进行挂牌整治，其中2017年挂牌的一批至今尚未摘牌。

　　东南亚国家移交中国的电信网络诈骗犯罪嫌疑人数量，最多的5个国家依次是柬埔寨、菲律宾、老挝、印度尼西亚和缅甸，暂未见新加坡、文莱、东帝汶向中国移交诈骗人员的报道，而泰国也仅仅两次。这反映了跨境犯罪团伙在选择设立窝点的国家时，会精心考虑犯罪经济成本和惩罚成本。根据世界银行公布的2019年东南亚各国人均国民总收入(GNI)排名(按图表集法)，前4位依次是新加坡(59590美元)、文莱(32230美元)、马来西亚(11230美元)和泰国(7260美元),而当年中国人均GNI是10,390美元。通常，人均国民总收入与消费水平成正相关关系，犯罪分子极少选择新加坡和文莱可以得到解释。东帝汶虽然人均GNI仅为2020美元，只高于柬埔寨(1530美元)和缅甸(1390美元)，却由于是东南亚距离中国大陆最远且无直达航线的国家，故很少被犯罪团伙所相中。从国土面积来看，东帝汶(1.4874万平方千米)、文莱(0.5765万平方千米)和新加坡(0.0719万平方千米)还是面积最小的3个东南亚国家。相对而言，政府更容易实现对面积较小的区域进行有效治安管控，相应提高了犯罪者的惩罚成本。

　　值得一提的是缅甸，虽然从表1统计数字上看，从缅甸移交回国的诈骗人员仅489人，但2019年12月25日公安部举行新闻发布会上提到在东南亚抓获犯罪嫌疑人2053名，同时也宣布“从缅北抓获电信网络诈骗犯罪嫌疑人2462名”。这说明，在缅北抓获人员被官方单独统计，也很少被官方媒体报道，因此通过本文开源情报途径搜集并未得到充分反映。原因或是由于缅北少数民族地方武装管辖状态下，跨境合作渠道与常规的国际警务合作有显著区别。此外，2019年缅北地区所抓获人数高于东南亚其他地区的总和，足以说明缅北地区在跨境网络犯罪中所处突出地位。因此，实际从缅甸抓获的网络诈骗人数应该位列东南亚各国之首。

　　在东南亚的多数国家，线下赌场都在一定范围内以合法形式存在，但最具规模的当属菲律宾。2016年6月，杜特尔特总统执政后，实施了“菲律宾海外赌博业务”(POGO)计划，这项新规允许网络赌博公司在马卡蒂(Makati)、帕赛(Pasay)等主要城市开设。随后大量具有华人背景的资本涌入，在菲律宾一些城市的繁华地段大规模购买房产用于创设网络赌博公司。由于这些网络赌博公司的主要客户是中国人，因此所招募的员工也是中国人。大量中国人的到来，给当地居民带来多方面的影响并造成部分人的不满：对办公场所和住房的需求造成当地房价猛涨；网络赌博公司及其关联产业给当地原有的商业环境带来冲击；在公司打工的中国公民与当地人在文化、生活习惯上发生冲突，甚至还因赌博滋生了绑架、抢劫等暴力犯罪。

　　在合法的网络赌博之外，还有大量未获授权的非法网络赌博。杜特尔特总统将打击非法赌博作为全面打击犯罪战争中仅次于毒品和腐败犯罪的第三条战线年，菲律宾执法部门开展多次行动，在全国范围内关闭了一系列非法在线赌场，并逮捕数千名参与其中的中国公民。2017年4月，中国和菲律宾执法部门开展合作，关闭了四个赌博网站，在菲律宾境内外共抓获99名涉案人员，并将在菲律宾境内抓获的55名涉案人员押解回国。在菲律宾对非法网络赌博产业的高压打击下，2016年至2017年相当数量的赌博产业转移到柬埔寨。

　　柬埔寨一直是中国公民跨境网络诈骗活跃的地区，因此也是开展境外执法合作较多的国家。2017年初，大量的赌博集团从菲律宾集体迁往监管宽松的柬埔寨的海滨城市西哈努克，短时间给西哈努克带来大量的人流，一时间建筑业、房地产业迅速升温、物价高企。数以万计的中国公民涌入也给当地带来大量治安问题。从2017年末到2019年年中，柬埔寨基本上没有对西哈努克的赌博进行任何监管，而且还颁发赌博许可证。直到2019年8月18日，柬埔寨首相洪森发布了一项禁止在线赌博的指令，下令停止颁发网络赌博执照，并禁止在柬埔寨从事线上赌博活动。与此同时，境内网络赌博执照当年12月31日失效，不再进行更新。

　　三是底层从犯胁迫化。与传统的有组织犯罪中的各层级成员主动参与犯罪不同，无论是跨境网络赌博还是跨境网络诈骗，犯罪团伙中的底层人员中相当部分在出境前对所要从事的活动缺少清晰的认识，往往被所谓的“高薪”诱惑而出境，实则沦为犯罪团伙的帮凶。境内的网络诈骗犯罪团伙中，底层的犯罪成员即使最初被诱骗加入也可以很快脱身，几乎不存在胁迫参加的情形。2019年，中国驻菲律宾大使馆发言人提到，被菲律宾的线上博彩公司或实体赌场所雇佣的中国公民部分人员的护照被雇主没收，强迫集中居住，限制人身自由，被当地媒体形容为“现代奴隶”。2021年以来，大量有关赴缅北人员的报道同样反映了上述事实，部分人员在网络上受人欺骗误以为出境可以“发大财”，偷渡到缅北地区后进入专门从事网络犯罪的“公司”，被收缴了手机和身份证，在极其恶劣的工作环境下，被暴力威胁不得不实施各类网络犯罪活动。

　　一是跨境人员输送产业链。境外犯罪团伙需要大量中国人提供劳务，就必须依赖跨境人员输送通道。这些出境通道兼具合法与非法的多种类型。一类是组织各种合法形式的出境，如以“高薪”相诱，组织中国公民以旅游签证出境后从事网络赌博、网络诈骗等犯罪。典型的还有如劳务中介公司诱骗中国公民赴菲律宾的博彩公司从事网络赌博和网络诈骗。另一种为组织偷渡，通常网络犯罪团伙与组织偷渡的团伙进行分工，前者负责物色人员，后者负责将人员输送出境。如浙江警方侦破的2020年“917”组织偷越国(边)境专案，该偷渡团伙就有组织者、骨干马仔、领路人、接送司机等不同角色，他们各有分工，形成完整输送链条：

　　二是个人信息买卖产业链。日益泛滥的精准诈骗得以成功的前提是犯罪团伙掌握了精准的个人信息，而信息非法买卖几乎伴随信息泄露而发生。手机APP是个人信息泄露的重要渠道，根据国家网信办2021年5月的两次通报，33款输入法、地图导航和即时通信类APP,84款安全管理类、网络借贷类APP,均违法违规收集使用个人信息，这些APP基本涵盖了国内主要的互联网公司的产品。此外，物流快递企业、医疗机构、学校、甚至政府机构都存在信息泄露风险。

　　四是涉案资金洗钱产业链。通过“资金流”追查赃款流向是侵财型网络犯罪最常用的侦查途径，但由于洗钱产业链的日益泛滥，“资金流”追查遭遇巨大挑战。通过“”、收购个人银行卡“四件套”或空壳公司对公账户手法洗钱，是传统的洗钱手段。2019年4月，公安部从广西警方此前侦破的一宗收购220公斤银行卡、对公账户和手机卡偷运出境转入诈骗集团的案件入手，指挥全国27个省级公安机关统一收网，缴获银行卡11,220张、企业对公账户1886个，成功摧毁特大买和企业对公账户并偷运往东南亚的犯罪团伙。

　　犯罪手法向“骗中有赌”“赌中有骗”发展。“骗中有赌”,是指部分网络诈骗犯罪，在诈骗过程中为了迅速“吸金”，采取了网络赌博平台形式的诈骗手法，以“愿赌服输”的表象掩盖诈骗的本质。“杀猪盘”诈骗的原型是在各种婚恋、交友平台上以谈恋爱、交朋友为名，先培养与受害人的感情，再逐步诱惑对方在虚假投资平台投入巨资进行诈骗。近年来有的“杀猪盘”发展成为将受害人引入网络赌博网站，通过后台操纵数据逐步将受害人引入骗局。“赌中有骗”,是指大多数网络赌博犯罪都在一定程度上欺骗参赌人员，通过诈骗来提高收益。无论是赌博网站冒充境外知名合法赌场的名头，或是以视频录像冒充赌场的视频直播，还是通过技术手段直接操纵赌博网站后台修改胜率，或设置高提现门槛并诱导加大赌资投入等伎俩，都体现出犯罪集团以赌博之名义行欺诈之实的犯罪本质。

　　2021年10月，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反电信网络诈骗法(草案)》进行了审议，彰显国家对电信网络诈骗犯罪的高度重视。事实上，自2010年以来，随着网络犯罪占比不断攀升，跨境网络犯罪日趋普遍，国家层面不断更新立法，密集出台一系列法律、法规、司法解释、指导意见，以遏制跨境网络犯罪迅速蔓延的严峻态势。在网络犯罪相关法律和司法解释层面，先后颁布《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2011年4月施行)、《中华人民共和国网络安全法》(2017年6月施行)、《中华人民共和国刑法修正案(十一)》(2021年3月施行)、《中华人民共和国个人信息保护法》(2021年11月施行)。

　　值得一提的是，该罪不仅包括赴境外的线下实体赌场赌博，也包括参与网络跨境赌博，进一步彰显对招赌、吸赌人员的打击决心。“两高一部”还先后出台并实施了一系列指导意见：《关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》(2010年8月实施)、《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》(2016年12月实施)、《办理跨境赌博犯罪案件若干问题的意见》(2020年10月实施)、《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见(二)》(2021年6月实施)。在《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见(二)》中，对电信网络诈骗犯罪以及涉手机卡、信用卡犯罪等关联犯罪，提出了更加明确具体的适用法律依据。上述法律、司法解释、指导意见的相继颁布施行，表明中国对网络诈骗、网络赌博犯罪及其关联犯罪的高度重视，也让司法机关处理日益复杂的网络犯罪案件时有法可依、有章可循。

　　中国与东南亚国家之间的经贸往来日益频繁，2020年东盟超越欧盟成为中国第一大贸易伙伴，而中国已连续12年成为东盟第一大贸易伙伴。经贸联系的加强既给中国公民出境从事网络犯罪带来了便利，也为加强国际执法合作提供了重要基础。由于犯罪的跨境属性，不同国家和地区在执法水平、能力和法律上存在差异，尽管所有涉案国家都具有管辖权，但任何一个国家都不能独自应对跨境电信网络犯罪威胁。现有的国际执法存在对网络犯罪的违法性未达成共识而导致管辖权的冲突，调查取证的程序各不相同而导致证据互认困难，生效的引渡条约不足且引渡程序复杂、境外追赃困难，等等。

　　完善国际执法制度、以制度推动跨境执法合作，是打击和治理这类犯罪的重中之重。2002年，中国与东盟共同发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》,双方执法合作进入新的发展阶段。之后，随着《非传统安全领域合作谅解备忘录》的签订和续签，中国与东盟举办多次打击跨国犯罪部长级会议，奠定了中国与东南亚各国之间执法合作的基础。当前中国与东南亚各国的国际执法合作多层次、全方位开展，既有国与国之间的条约，也有边境地区之间的合作协议和备忘录，还有湄公河流域中老缅泰四国基于2011年10月《中国老挝缅甸泰国关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》所建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，以及2017年12月澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心成立和运行。总体而言，中国与东南亚国家之间的国际执法合作渠道是充分的，但仍需要拓展其广度与深度。

　　以签订打击犯罪相关条约为例，截至2021年4月，根据外交部条约数据库的数据显示，在东南亚11国中，中国与泰国、菲律宾、印度尼西亚、老挝、越南等5国签署了刑事司法协助条约和引渡条约，与马来西亚签署了刑事司法协助条约，与柬埔寨签署了引渡条约。因此，从刑事司法协助条约和引渡条约的签约国家覆盖面来看，仅占一半左右。就刑事司法协助内容来看，多数刑事司法协助条约的内容还是以询问证人和被害人、讯问犯罪嫌疑人、进行鉴定及司法勘验等传统侦查措施为主，对于跨境网络犯罪常涉及的电子数据在线提取、远程勘验等方面还基本处于空白状态。目前也缺少对跨境网络犯罪涉案资金的追缴与返还的较具体的规定，从而导致即使涉案资金数额十分巨大，但被追回的概率却很低的窘境。除了完善既有制度，有学者提出还应创新包括网络犯罪的情报交流共享、网络犯罪信息研判预警、人才培训与队伍建设、案件处置与法律适用等在内的“中国—东盟打击网络犯罪合作机制”。

　　依法管理持有效护照人员的出境活动是中国政府的一贯做法。2020年2月，中国驻菲律宾大使馆发言人就表示，根据《中华人民共和国出入境管理法》有关规定，将涉嫌长期在境外实施电信网络诈骗犯罪活动的中国籍人员列为依法不准出境人员。疫情以来对出境到东南亚国家实施网络犯罪人员的管控，更多体现在西南边境地区对偷渡活动的防控上。中国西南的云南、广西两省区，是陆路出入缅甸、老挝和越南的主要地区，边境线公里。其中，云南省与缅甸、越南、老挝三国接壤，边境线个口岸。新冠疫情发生之后，中国公民在东南亚实施的跨境网络犯罪的目的地，转移到以陆地接壤的缅甸、老挝和越南三国为主，偷渡现象屡禁不止。因此，加强边境管理，严格控制涉网络犯罪的人员的出境与回流，是治理中国公民出境参加网络犯罪的“治本”之策。

　　尤其是作为中国对缅甸进出口贸易量最大口岸的瑞丽，即使在疫情影响之下，2020年出入境人员依然达到299.2万人次，每天出入境人员达到近万人次。至2021年10月，瑞丽已先后4次因疫情“封城”。瑞丽市政府采取多种措施加强边境管控：设置边境封控点，加强边境硬件建设，建设好铁丝网、视频监控，增加技防设施严防偷渡；增加边境巡防人力，除当地公务员和部分事业单位工作人员外，还从周边地市增派人手支援边境管理工作；强化边境村寨的管控，积极与缅方开展会晤、积极援助防疫物资和经费、整合多种民间力量，封控出入境的便道、小路和渡口，有奖举报偷渡活动等。

　　其二，打击出境犯罪回流人员，追究非法出境责任。疫情以来，中国警方虽然中止了出境抓捕行动，但加大了对出境犯罪回流人员的发现和打击处理。一是形成主动“打回流”工作机制。地方公安机关形成“秘密经营、锁定团伙、等待回流、集中打击”的侦查模式,通过大数据技术对人员流、资金流、信息流开展建模分析，主动发现出境到高风险地区的中国公民，一旦他们回到籍贯地，即对他们在境外的活动进行追查，追究偷越国边境和实施网络犯罪行为的法律责任。二是敦促非法出境人员投案自首。2021年以来，“两高一部”联合印发《关于敦促跨境赌博相关犯罪嫌疑人自首的通告》,国内多地公检法三方也联合发布敦促偷越国(边)境人员、涉嫌电信诈骗人员投案自首的通告，对尚在境外从事网络犯罪的人员，动员家属开展规劝要求主动回国投案。三是加大宣传力度，防范不明真相群众被骗出境。针对大量中国公民被以高薪为诱饵被诱骗出境“务工”的现象，加强对出境“务工”误入犯罪团伙后被虐待、敲诈、伤害的宣传工作，尤其通过回流人员的现身说法，有助于让更多中国公民对出境“务工”的风险有充分认识。

　　跨境网络犯罪的发生机制十分复杂，客观上需要若干产业链的支撑。前文指出与东南亚地区中国公民跨境网络犯罪相关的至少有四类黑灰产业链，也有学者提出网络犯罪具有宣传推广、信息类物料供应、工具类物料供应、技术支撑、资金结算五类相关黑灰产业链。中国正持续加大对网络犯罪相关产业链的整治力度，2015年建立的国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议机制框架下，会议成员单位当落实行业主体治理责任，重视从源头上、全链条对黑灰产业开展全方位的管控和治理。

　　2020年10月，国务院联席办组织公安部、人民银行和工信部等单位，在全国范围内开展打击、治理、惩戒开办贩卖“两卡”违法犯罪团伙为主要内容的“断卡”行动，重点打击包含个人银行卡、对公账户、非银行支付机构账户(以下简称“银行卡”)以及手机卡、流量卡、虚拟运营商的电话卡、物联网卡(以下简称“手机卡”)在内的“两卡”非法开设、贩卖行为。之所以如此大范围、高规格开展“断卡”行动，是由于大量的“两卡”被网络犯罪分子用于传播虚假信息和洗钱。其中，手机卡涉及到网络犯罪上游的信息发送、提供上网资源、注册各种网络账号的功能，银行卡涉及到网络犯罪下游的资金结算功能。尽管“两卡”实名制早已施行，但现实中还是出现大量“实名不实人”的手机卡和银行卡，给侦查打击带来困难，也破坏了银行业和通信业的正常生态。

　　当前和未来一个时期，要提高网络犯罪黑灰产的治理效能：一是重视相关领域立法和执法工作。当前，无论是立法者还是执法者，对黑灰产的认识还存在诸多不足。对黑灰产有研究的学者们的立法建议要形成法律尚需时日；而执法者面临着知识不足、取证技术欠缺和法律适用困难等诸多障碍。二是尽快形成共治主体。政府的部门之间要在联席会议制度框架下提高合作的紧密度，企业之间要建立黑灰产业链治理联盟，共享情报、人员和技术。在此基础上，政府监管部门与互联网企业密切合作，充分发挥政府的制度建设和监督职能，企业培育对黑灰产业链的监测、预警技术，形成共治格局。三是树立打防管控相结合的治理理念。面对严峻的黑灰产业链泛滥形势，强力打击的同时要公布一批黑灰产业链犯罪典型案例，通过广泛宣传，震慑一批黑灰产业链从业人员，实现以打促防、防控结合的预防效果。

　　2021年，公安部针对组织招募人员赴境外实施电信网络诈骗等犯罪活动，共打掉上万个非法出境团伙，抓获犯罪嫌疑人4万余名；成功打掉境外多个招赌吸赌网络和洗钱等非法资金通道，对跨境赌博团伙利用空壳公司和对公账户转移赌资进行专项治理，封堵处置一批跨境网络赌博网站和应用程序；针对境外对我招赌吸赌重点地区实施黑名单制度，严格人员出入境管理；继续加强国际执法合作，从境外引渡、遣返、劝返一批犯罪嫌疑人。东南亚是中国周边外交的重要方向，也是“一带一路”建设的重点地区。中国公民在东南亚的跨境网络犯罪受历史、文化、法律、政治和地理环境因素影响，有深刻的根源和复杂的形成机制。